EL PRESUPUESTO PÚBLICO: ASPECTOS GENERALES Y DESVÍOS

(Publicado en El Dial.Com, el 5 de septiembre de 2011).

1. Introducción.

En forma liminar, el término presupuesto nos sugiere la visión anticipada –prever- de los ingresos y egresos durante un tiempo determinado, a fin de ajustar la conducta a los medios y fines allí previstos. La previsión se presenta entonces como una nota implicada necesariamente en la tarea de presupuestar. Decimos que administra prudentemente su patrimonio quien sabe anticipadamente cuáles erogaciones deberá atender y con qué recursos hará frente a las mismas. Por el contrario nadie dudaría de calificar como administrador imprudente a quien se maneja a ciegas en la atención de sus cuentas.-

Pero además de esta nota de previsibilidad, presupuestar también sugiere la idea de decidir en forma previa en qué se gasta o invierte y cómo o de qué fuentes se recauda. En este sentido, presupuestar tiene que ver con orientar.-

Previsión y orientación son actividades propias de la prudencia, virtud por excelencia del buen gobierno. Esto que predicamos del administrador virtuoso cobra mayor imperatividad cuando se trata de bienes públicos confiados por la sociedad a sus gobernantes.-

Además, el carácter público de las finanzas comprometidas en el presupuesto agrega al aspecto contable y económico antes aludidos la cuestión de i) a quién le compete aprobar los gastos y las fuentes de recaudación y a quien le corresponde ejecutar el presupuesto aprobado (cuestión de la competencia); ii) en base a qué se confecciona y aprueba el presupuesto, (cuestión del contenido) y iii) cómo se controla la ejecución del presupuesto finalmente aprobado.-

Antes de analizar las respuestas que a estas cuestiones brinda nuestro ordenamiento constitucional, corresponde digamos algo más acerca de la noción del presupuesto público y su evolución histórica.-

2. Concepto y evolución.

Tradicionalmente se ha entendido al presupuesto como un cálculo previo de los ingresos y egresos de todas las áreas del Estado autorizados por la función Legislativa para un determinado período de tiempo. Sobresalen en esta noción el carácter estimativo previo y la autorización conferida al órgano Ejecutivo a cargo de la administración, por parte del Poder Legislativo, órgano representativo de la soberanía popular. Prevalece entonces un criterio contable y administrativo. Así, encontramos caracterizado al presupuesto como “un acto que contiene la aprobación previa de los ingresos y gastos públicos”[1] ó “un acto de previsión integral de los ingresos y gastos probables de la Nación durante un determinado período”[2].-

Desde otra óptica se conoce al Presupuesto nacional como la ley de leyes “que expresa el programa de gobierno”[3]. El mentor de nuestra Constitución de 1853, Juan Bautista Alberdi ha dicho acerca del presupuesto que: «Esa ley es la sanción que da el Congreso, o bien sea, es el consentimiento que presta el país al programa o presupuesto de gastos y entradas de la administración general… Este programa es una garantía de orden y de economía en las entradas, de pureza en el manejo del Tesoro y de buen juicio en sus aplicaciones, por la intervención inmediata que el país toma en esas funciones decisivas del fruto de su sudor y por la inmensa garantía de la publicidad que acompaña a la discusión y sanción de la ley que fija la carga o sacrificio anual del bolsillo del pueblo y los objetos y destinos con que lo hace. Dada esa ley, el Poder Ejecutivo no puede percibir recursos ni efectuar gastos que no estén mencionados o autorizados en ella. Esta sola consideración deja presumir la importancia inmensa que tienen en la suerte del país la formación de la ley de presupuestos. Ella se toca por un lado con la libertad y con riqueza públicas y por el otro con el orden general y la estabilidad del gobierno.»[4]

Como bien se ha señalado[5], el presupuesto “… configura un plan de trabajo para el año y la exigencia de su aprobación por el Poder Legislativo se remonta a la noción misma, ya registrada en la Carta Magna , y desarrollada en el antiguo derecho público consuetudinario inglés, de que los impuestos o cargas que ha de sufrir la población, requieren el consentimiento de los representantes del pueblo. Incluso esto era así dentro del antiguo régimen consuetudinario francés, al punto que la convocatoria de estados generales realizada por Luis XVI, tuvo por fundamento la necesidad de establecer nuevos impuestos, los que para su legitimidad, se entendió requerían su consentimiento, conformándose de tal modo la Asamblea Nacional, que, en definitiva, vino a generar la Revolución Francesa y la caída del propio régimen.”

El marco restringido de la noción tradicional de presupuesto público obedece a la concepción predominante del Estado y a su modo de actuar en la economía a comienzos del siglo XX. Según los postulados del Liberalismo económico, al Estado le compete primordialmente asegurar la seguridad y estructura política de una Nación, sin intervenir en forma activa en la economía, dominio en el que la primacía reside en el mercado y en el libre juego de la oferta y demanda de bienes y servicios. Por supuesto, esta caracterización debe ser matizada en los hechos. Aquí bástenos señalar su influjo en el campo conceptual de las instituciones públicas, en el caso en la del presupuesto.-

No obstante el predominio de la ideología liberal y del constitucionalismo clásico, nuestra Constitución nacional de 1853 supo contemplar –bajo la inspiración de Alberdi- entre las competencias del Congreso (viejo art. 67 inc. 16 de la CN ) la conocida cláusula del progreso.-

Este artículo que consagra las competencias del Congreso estableció que corresponde al Congreso “proveer lo conducente a la prosperidad del país” (original artículo 67 inciso 16, actual artículo 75 inciso 18).-
Sobre su texto se ha observado atinadamente[6] que “el programa del art. 75 inc. 18, perfila un Estado que lo es todo, menos prescindente…”

Por eso decimos, que no obstante el predominio del Capitalismo liberal, nuestro país previó entre las prerrogativas del Estado, la de procurar lo conducente para la prosperidad del país.-

A comienzos del siglo XX, las revoluciones nacidas del Socialismo en los países del Este trajeron consigo la implementación de economías planificadas. Por su parte, en el mundo capitalista, la Gran Guerra del 14 y posteriormente la crisis del 30, pusieron en crisis el concepto mismo del Estado y su rol prescindente en materia económica. Las políticas activas desarrolladas, fundamentalmente, bajo el influjo de economistas como Lord Maynard Keynes, propiciaron el abandono del Estado de su rol pasivo e indiferente. La propia actuación de la Iglesia, sobre todo a partir de las encíclicas del papa León XIII y sus sucesores[7], fueron formando un cuerpo que luego se dio en llamar la Doctrina Social de la Iglesia, con sustento en los principios de subsidiariedad y bien común, refractarios tanto al abstencionismo liberal decimonónico como a la férrea planificación centralizada de los países satélites de la ex Unión Soviética.-

Esta amplificación de los roles del Estado en materia económica influyó en forma decisiva en el concepto de presupuesto. Sin caer en el grado de implicancia e influencia que tuvo en la economía planificada, hoy el presupuesto público no sólo constituye una autorización de gastos (aspecto legitimador) y una previsión de ingresos (aspecto contable), sino también una herramienta de influencia directa en la economía (efecto económico). Así, se ha entendido al presupuesto como una “contribución al equilibrio y a la estabilidad de la economía”[8], como “forma de propiciar la expansión de ésta”[9] y como “forma de optimizar los beneficios derivados del gasto público”.[10]

No obstante ello y salvo las posturas extremas, podemos decir que el presupuesto entraña tres funciones primordiales: el pueblo por medio de sus representantes i) prevé en forma ordenada los egresos y la fuente para la atención de los mismos; ii) autoriza a la función administrativa a su ejecución y iii) configura una determinada política económica.-

3.- Competencia.

Para responder a la preguntaa quién le compete aprobar los gastos y las fuentes de recaudación y a quien le corresponde ejecutar el presupuesto aprobado es menester acudir al texto de nuestra carta fundamental.-

En su art. 75 inciso 8 se establece que corresponde al Congreso “fijar anualmente, conforme las pautas establecidas en el tercer párrafo inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional…”

La confección técnica del proyecto de presupuesto es competencia del Poder Ejecutivo, debiendo ser preparado por el Jefe de Gabinete, tratado en Acuerdo General de Ministros y aprobado por el Presidente en forma previa a su envío al Congreso (art.100 inc.6º). Es decir que por un lado, el Poder Ejecutivo, a través del jefe de gabinete y en el margo de su plan de gobierno elabora y redacta el presupuesto, que debe ser enviado a la Cámara de Diputados antes del 15 de setiembre del año anterior (art. 26 de la ley 24.156).-

La aprobación y sanción del proyecto de ley de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo, corresponde como hemos visto al Poder Legislativo. El Congreso puede introducir modificaciones en el marco de su competencia constitucional. En Inglaterra, no existe la posibilidad de introducir variantes al proyecto enviado por el jefe de gabinete de ministros: el Parlamento lo acepta in totum o lo rechaza in totum. Sin embargo no se advierte daño a la soberanía popular, por cuanto, el jefe de gabinetes de ministro integra el Parlamento, a diferencia de lo que ocurre en nuestro régimen presidencialista, en el cual el jefe de gabinete se encuentra subordinado funcional y jerárquicamente al titular del Poder Ejecutivo nacional. En nuestro país, el jefe de gabinete elabora el proyecto de ley que envía al Congreso, ejecuta el presupuesto aprobado por éste último y ejerce la administración general del país (cfr. CN, art. 100, incs. 7 y 1).-

Este cuadro competencial que surge de la Constitución Nacional y de la ley 24.156, sin embargo se ve afectado en los últimos años por prácticas que devalúan la acción del Congreso nacional, erosionan el principio de representación y lesionan la institución del Presupuesto.-

4. Veamos estos desvíos.

i) Desde el año 2003 se ha inaugurado la práctica de subestimar ingresos, disponiendo de ese modo el Poder Ejecutivo de los excedentes en base a criterios políticos no autorizados previamente por el Congreso. Esta práctica atenta contra la institucionalidad y noción misma del presupuesto como autorización de gastos por parte del poder representativo de la soberanía popular. De este modo se establece una falsa dicotomía entre lo formal y exigido por la Constitución Nacional y la realidad imperante, divorcio que degrada el Estado de Derecho a un nivel no menor y genera una costumbre inconstitucional malsana de difícil erradicación.-

ii) La posibilidad permanente de modificar el presupuesto aprobado por el Congreso, mediante la reasignación de partidas por el Jefe de Gabinete con base en la reforma del art. 37 de la ley 24.156[11], ha sido otro modo de desnaturalizar el régimen constitucional en la materia. Se ha dicho con acierto que esta delegación, ya no en materias de emergencia (art. 76 de l CN), es violatoria de nuestra carta magna. En este sentido Gelly señala que “la reforma sancionada es manifiestamente inconstitucional ya que la asignación de los gastos públicos constituye una atribución legislativa (art. 75 inc. 8 de la CN ), por principio indelegable, salvo supuestos de excepción (art. 76 CN-de cuyos requisitos la ley de reforma prescindió”.[12]

iii) La “reconducción del presupuesto” es otra situación no deseada que lesiona y devalúa el rol parlamentario. Tal situación es la que se vive en este ejercicio (2011), dado que el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo el 15 de setiembre de 2010 (decreto PEN 673/10) no tuvo aprobación parlamentaria. El art. 27 de la ley 24.156 prevé que, en ausencia de aprobación parlamentaria, se recurra al presupuesto del año anterior con las adaptaciones del caso por parte del jefe de gabinete (decreto PEN 2053/10, 2054/10, Decisión Administrativa 1 y Resolución de la Secretaría de Hacienda 133/11). La prórroga de un presupuesto aprobado para un ejercicio anterior supone una situación no deseada por el Poder Constituyente. Con sólo reparar en la norma del inciso 8 del artículo 75 se advierte que la anualidad es un recaudo constitucional del presupuesto. Es que el presupuesto público, como hemos visto, trasciende una mera formalidad o un mero trámite autoritativo. Importa la herramienta fundamental que plasma las políticas públicas que la propia Constitución pone en cabeza del Congreso y del Poder Ejecutivo en el orden y rol que antes vimos. Por eso la reconducción del presupuesto, no obstante las adaptaciones que formule el Jefe de Gabinete en el marco de su atribución infraconstitucional, no contribuye a la vigencia de las instituciones de nuestra Carta Magna, ni fortalece la salud de la República.-

5.- Contenido.

El nuevo artículo 75 inc. 8 de la CN establece que corresponde al Congreso “el presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la Administración Nacional en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas…”.-

Un programa es “un grupo de proyectos relacionados cuya gestión se realiza de manera coordinada para obtener beneficios y control, que no se obtendrían si se gestionaran en forma individual”.[13]

La definición precedente se relaciona con los fines propios del Estado y la razón de ser de la sociedad política. En efecto, el bien común, esto es “el conjunto de aquellas condiciones de vida social con las cuales los hombres, las familias y las asociaciones pueden lograr con mayor plenitud y facilidad su propia perfección”[14], es la razón de ser, la causa final, la justificación y el sentido de esa realidad colectiva que llamamos Estado.

En la búsqueda constante a través de las políticas y en la gestión pública del bien común reside la legitimación de ejercicio por parte del gobierno, de su autoridad. En un trabajo reciente,[15] hemos puesto de relieve la relación existente entre Estado, bien común, principio de subsidiariedad y la cláusula del progreso y del desarrollo humano del artículo 75 incisos 18 y 19 de la CN. El presupuesto público se vincula entonces con los fines más nobles del Estado. La falta de sanción del mismo, no obstante el recurso técnico del art. 27 de la ley 24.156l , o desviaciones como las apuntadas en el capítulo anterior deslegitiman entonces el ejercicio del gobierno del Estado en sus funciones legislativa y ejecutiva.-

6.- Control.

Según nuestro diseño constitucional el control de la ejecución del presupuesto es competencia del Congreso (control externo), con sustento en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación y mediante la aprobación anual o rechazo de la Cuenta de inversión (arts. 85 y 75 inc. 8 de la CN). A ello cabe agregar la actuación de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (creada por los arts. 127 y 128 de la ley 24.156) integrada por seis diputados y seis senadores, junto a personal técnico.-

La cuenta de inversión es preparada por la Contaduría General de la Nación (art. 91 inc. Ha de la ley 24.156), debiendo ser presentada al Congreso antes del 30 de junio (art. 95 ley cit.). El contenido de la cuenta de inversión está previsto en el art. 95 de la ley 24.156. Su importancia reside en que mediante la preparación de esta cuenta, el Poder Ejecutivo debe exhibir en términos de eficiencia, eficacia y economía la ejecución del Presupuesto aprobado por el Congreso para el ejercicio que cerró el 31 de diciembre.-

Asimismo, con la cuenta de inversión a la vista el Poder Legislativo se encuentra en mejores condiciones para analizar a los fines de su aprobación –con o sin modificaciones- el presupuesto para el siguiente año.-

Lamentablemente, nuestro país registra una triste historia en materia de rendición de cuentas públicas.[16] La falta de control por parte del Congreso, la renuencia a entregar información a la AGN en tiempo y forma, deprecian aún más la acción del Poder Legislativo y con ello la institución del Presupuesto, ya que como bien se ha dicho, “el Parlamento debe comprobar si sus decisiones han sido respetadas”[17].-

7.- Colofón.

Hemos abordado en este trabajo, algunos aspectos salientes del Presupuesto público, su régimen constitucional y legal y las desviaciones que la vida política e institucional de nuestro país evidencia en los últimos años al respecto. Así hemos levantado acta de abusos por parte del Poder Ejecutivo y omisiones por parte del Poder Legislativo, que lesionan y dañan una institución que se encuentra en los orígenes mismos del Estado de Derecho. La calidad de las instituciones republicanas no constituye un preciosismo formalista al cual no deba prestársele la debida atención. En el caso del presupuesto, los abusos y la falta de control deslegitiman la acción del gobierno (en sus funciones Ejecutivas y Legislativas), socavan la división de poderes, contribuyen a la falta de políticas públicas debidamente legisladas y abonan por ello la crisis de representación popular en la que estamos inmersos (art. 22 de la CN).-

La invocación permanente a la emergencia y el recurso del presidencialismo para justificar el apartamiento del Congreso de sus funciones y prerrogativas constitucionales, no son más que intentos por convalidar un factualismo que se resiste desde el poder al sometimiento a las normas y al Estado de Derecho, deteriorando así, cada día un poco más, la vida pública de los argentinos.-

(*) Abogado por la Pontificia Universidad Católica Santa María de los Buenos Aires (U.C.A.), graduado en el año 1982.Especialista en Derecho Administrativo Económico de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Argentina (tesis en preparación).Ejerce la profesión en forma independiente e ininterrumpida desde el año 1983 a la fecha. Socio titular del Estudio Jurídico «Palumbo & Politzer, abogados», actuando en el campo del Derecho Público y del Derecho Empresario, asesorando empresas privadas en el área de contrataciones y litigios con el sector público, tanto en la esfera nacional, provincial y municipal y en el giro ordinario de la empresa (civil, comercial, laboral y administrativo).Asesor permanente de empresas constructoras. Integró la Comisión de Asuntos Legales y la Comisión de Viviendas de la Cámara Argentina de la Construcción. Asesor de empresas desarrollistas de clubes de campo.

[1] STOURM, Le Budget (6ªedición, Alcan, París 1909, pág. 4) cit. por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 127.
[2] ANGELOPOULUS, L’Etat et la prosperité sociale, pág.178, cit. por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 127
[3] GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, anotada y comentada, La Ley , 4ª edición (2008).
[4] Sistema Económico y Rentístico de la Republica Argentina-Ed .1921. Cap. V-p.211.
[5] PUNTE, Roberto y ESTOL, Conrado en “El concepto de “programa general de gobierno” y el requisito de ¡plan de inversiones públicas”, como base del presupuesto nacional en el art 75 inc. 8º de la Constitución Nacional ”, (elDial.com – DC95C), publicado el 07/08/2006
[6] GELLI, María Angélica en “Constitución de la Nación Argentina ” (comentada y concordada), tomo II, pág. 197. Buenos Aires, La Ley 2008.
[7] LEON XIII: Rerum Novarum (1891); PIO XI: Quadragessimo Anno (1931); JUAN XXIII Mater et Magistra (1961), Pacem in terror (1961); CONCILIO VATICANO II : constitución pastora Gaudium et Spes (1965); PAULO VI: Populorum Progressio (1967), Octogésima Adveniens (1971); JUAN PABLO II: Solicitudo Rei Sociales (1988), Centessimus Anno (1991).
[8] BARRÉRE, El presupuesto considerado como instrumento de equilibrio económico (Memoria de Asociación española…, Madrid, 1962, p. 275.) NEUMARK, La política presupuestaria al servicio de la estabilidad económica (Memoria de la Asociación Española …, 1959, pág. 287 y otros. Citados por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 128.
[9] PEREZ DE AYALA, Posibilidades de una política expansiva de equilibrio presupuestario de una estructura económica subdesarrollada (Memoria de la Asociación Española … 1962… pág. 189 y otros. Citados por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 129.
[10] E. DOMINGUEZ, El Presupuesto ante los distintos fines del sector público, en Hacienda Pública Española, nº 93, págs. 219 y 233 y otros. Citados por GIULIANI FOUNROUGE, Carlos M. en Derecho Financiero, tomo I, 9ª edición pág. 129.
[11] Ley 26.124 (B.O. 8 de agosto de 2006).
[12] GELLY, María Angélica, op. Cit., pág. 166.
[13] Cfr. Project Management Institute, Inc. Guía de los Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía PMBOK), tercera edición, PMI, Newton Square, Pennsylvania, EE U, 2004, citado en el artículo referenciado en la nota 5 anterior.
[14] CONCILIO VATICANO II, Constitución “Gaudium et Spes”, nº 74.
[15] PALUMBO, Lucio M.: “La cláusula del progreso y el desarrollo humano en la Constitución Nacional ”, ponencia presentada en el XX Encuentro de Profesores de Derecho Constitucional, Mendoza, 25, 26 y 27 de agostote 2011.
[16] DESPOUY Leandro, Presidente de la Auditoría General de la Nación: “EL CONTROL DE LA CUENTA DE INVERSION. PAPEL DE LA AGN”. Cfr. www.agn.gov.ar. Contiene una enunciación de las cuentas correspondientes a períodos en los que fueron presentadas y rechazadas, presentadas y no tratadas, presentadas y aprobadas tardíamente y no presentadas.
[17] THOMPSON Roberto: “El presupuesto y su control de constitucionalidad” (La Ley, 14/8/2000), cit. por GIULIANI FONROUGE en Derecho Financiero, tomo I, pág. 243. La Ley, 9ª edición.

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